山东黄河水权交易探析

摘要：黄河是山东省最重要的客水资源，通过水权交易的方式合理优化配置黄河水资源对山东省经济社会发展意义重大。本文分析了山东引黄供水现状、山东黄河水权交易的必要性和可行性，分析了山东黄河水权交易面临的困境：初始水权界定与分配有待进一步推进；工业用水挤占农业、生态水权风险；水权交易市场化程度较低；水权交易保障制度有待完善，并提出了完善初始水权界定与分配机制、保障农业和生态供水需求、构建黄河流域水权市场、完善水权交易保障制度四个对策。

关键词：黄河 水权 交易

水权一般指水资源的所有权、使用权、水产品与服务的经营权、转让权等一系列与水资源相关的权利总称。水权交易是指水权人或用水户之间通过价格的协商,进行水的自愿性转移或交易。黄河是山东省最重要的客水资源，通过水权交易的方式合理优化配置黄河水资源对山东省经济社会发展意义重大。

1 山东引黄供水现状

黄河是山东最大的客水资源，流经山东省9个市的25个县（市区），河道长628公里。目前，山东黄河建有渠首引黄闸63座，总设计流量2423.3 m³/s，抗旱灌溉面积近3500万亩，全省13个市100余个县（市、区）用上了黄河水。

1987年国务院办公厅转发原国家计委和水利部关于黄河可供水量分配方案的报告，确定了正常年份黄河最大可供水量370亿m³，其中山东省分水指标为70亿m³。山东省近10 年年均引黄67亿m³，约占山东省年供水总量的1/3，在全省经济、社会发展中占有举足轻重的战略地位。

2 山东黄河水权交易的必要性和可行性

2.1 必要性

2.1.1 山东水资源供需矛盾突出

黄河流域属资源型缺水区域，流域地表水开发利用率和消耗率高达86%和71% ，远超黄河水资源承载能力，保障山东利津断面流量不超过预警线的压力依然很大。山东省多年平均水资源总量303亿m³，人均水资源占有量334 m³，不足全国人均占有量的1/6。随着经济社会发展，工农业用水和人民生活用水急剧增长，已使黄河有限的水资源不堪重负。

    2.1.2 山东黄河供水结构矛盾突出

山东省不仅水资源供需矛盾突出，而且用水结构性矛盾明显。一直以来，黄河水资源主要用于农业灌溉，但农业灌溉用水浪费严重，不少地区仍然大水漫灌, 渠系不配套, 且年久失修, 绝大部分没有衬砌, 渠系水利用系数较低，浪费了大量黄河水。农业用水浪费严重、工业用水短缺是开展水权交易的现实背景。

2.2 可行性

    2.2.1 各级政策为水权交易提供了依据

2005 年水利部出台了《关于水权转让的若干意见》、《关于印发水权制度建设框架的通知》，黄委印发了《黄河水权转换节水工程核验办法（试行）》。2009 年黄委印发了《黄河水权转让管理实施办法》，明确了黄河水权转让审批权限、程序及相关规范。2016 年，水利部印发了《水权交易管理暂行办法》，明确了区域水权交易、取水权交易和灌区用水户水权交易三种交易方式和相关规定。

2016 年，山东省积极开展水权水市场制度建设试点工作，印发了《关于加快推进水权水市场制度建设的意见》，选择济宁市作为市级水权水市场制度建设试点，选择宁津县、东平县、沂源县作为县级水权水市场制度建设试点，开展行业水权、井灌区农业水权、引黄井渠双灌区以及工业水权转换等工作试点，并在全省推广水权水市场建设试点工作。2016 年12 月，山东省水利厅印发《山东省水权交易实施管理办法（暂行）》。这些政策法规为山东黄河水权交易奠定了重要基础。

2.2.2 黄河上游试点为水权交易提供了样本

黄河水权转换试点是我国历史上首次在大江大河上开展的跨行业水权市场实践。2004 年，黄委与内蒙古自治区、宁夏回族自治区相关部门积极推进试点项目，根据协商与自愿的原则，通过“工业投资节水-农业有偿转让”的用水模式，由工业建设项目出资，建设引黄灌区节水改造工程，减少输水过程中的损失，节约的水量用来满足拟建工业项目的用水需求。水权转换试点在实践中取得了“多赢”的效果：一是在未增加黄河取水总量的前提下，为当地拟建工业项目提供了生产用水，促进了区域经济快速发展；二是拓展了水利融资渠道，灌区节水工程建设速度加快，提高了水资源利用效率和效益，实现了水资源优化配置；三是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，农民得到了实惠。水权转换试点有力支持了水权水市场理论，生动证明了市场机制是水资源优化配置的有效途径。

3 山东黄河水权交易面临的困境

3.1 初始水权界定与分配有待进一步推进

水资源总量控制及初始水权的明晰界定是水权交易的前提条件。2010 年，山东省水利厅、黄河水利委员会山东黄河河务局联合印发《山东境内黄河及所属支流水量分配暨黄河取水许可总量控制指标细化方案》（以下简称《细化方案》），将山东省70亿m³控制指标细化至14 市，其中干流水量指标65.03亿m³，支流水量指标4.97亿m³。山东省水利厅每年将黄河干流用水总量控制指标分配给各县（市、区）；黄河水利委员会按照《细化方案》对各市许可水量进行总量控制，将黄河干流水量调配至用水户。目前，山东省试点地区在初始水权分配与确权工作中，基本上是以总量控制指标为基础，在综合考虑现状用水量、农户种植结构与耕地面积等指标的基础上进行了区域水权和农户初始水权的分配，探索出了“以地定水”的可行性分配办法。但在供水工程水权、工业水权、生活水权和生态水权分配问题上，尚需探索出更为科学的水权水量分配依据和水权界定机制。

3.2 工业用水挤占农业、生态水权风险

农业水权对于稳定粮食产量、保证粮食安全至关重要。黄河流域的水权交易多以工业投资农业节水工程置换农业水权。理论上讲，这种水权交易的客体是农业节余水权，即将多余水权出售后不影响农业产量。但到底如何界定多余水权，在理论上和水权交易实际操作中均没有明确说明，这就容易导致在水权交易中存在工业用水挤占农业水权问题。另外，黄河流域是生态脆弱区，经济发展和生态环境修复与保护矛盾突出。对于黄河流域而言，沿途额外水源补给少，蒸发量大，降雨量小，地下水位的降低对于生态的影响会更加严重。

3.3 水权交易市场化程度较低

水权交易的类型与形式多种多样，诸如跨区域协议转让、农户间协议转让、工农业间的跨行业置换、水权拍卖与回购等等。但在山东省的水权交易案例中，由于水市场建设处于起步阶段，其水权转让形式仅限于农户间的水权让渡，且规模很小。跨区域和跨行业的水权转让或置换案例很少出现。即便是农户间的水权让渡，也不是农户间协商的结果，而是政府用水指标控制下的用水户新增用水重新申购活动，其申购价格是由政府直接确定的价格，是一种超标加价机制，而不是真正意义上的市场协议价格。

    3.4 水权交易保障制度有待完善

水权交易需要一系列保障制度作为支撑。比如，水权交易，特别是大规模的水权交易离不开规范有序的交易平台。目前，山东省已经在部分试点地市建立了水权交易平台，但是，全省联网且延伸到县市区的水权交易电子商务系统尚未建立。水权交易市场赖以有效运行的基础设施建设有待强化，水权交易需要大型的水利基础设施及其相应的计量与监测技术。在山东，除了南水北调和部分地区的大型人工水库之外，很多地区尚未具备发展这种基础设施与客观条件，加之取水监测技术、设施设备落后，成为水权交易市场发展的桎梏。

4 对策分析

4.1 完善初始水权界定与分配机制

健全水权归属制度体系，在坚持公平公正、总量控制与定额管理相结合、地上水与地下水统筹考虑等基本原则前提下，逐步确立初始水权的分配与界定机制。目前，山东黄河虽然在省级和地市级初始水权分配方面取得了积极进展，但目前在县级以下的初始水权分配工作进展缓慢。因此，应依据灌溉用水定额，逐步把总量控制指标细化到农村集体经济组织、农民用水合作组织和农户等用水主体。目前，引黄取水许可持证单位为引黄渠首管理单位，不是具体的用水户，造成一证多户、水权不清。针对引黄供水环节复杂的情况，必须合理划定用水户，建立以用水户为单元的黄河取水许可管理制度，以具体用水户为单元发放取水许可证，进一步明晰水权。

4.2 保障农业和生态供水需求

保障灌区农业用水安全是黄河流域水权分配和水权交易中必须优先考虑的因素，落实农业用水红线是保障农业用水安全的制度保障。在水权交易中，农业是脆弱的基础产业，工业用水效益大大高于农业用水，工业的成本支付能力大大强于农业和农民。因此，地方政府和管理部门应高度重视保护农业和农民的权益。水权初始分配保障粮食安全用水权益的有效方法就是对农业灌溉用水量进行相对固化，并结合实际依照农业节水情况进行相应调整。同时，山东地处黄河下游，生态保护不可懈怠。在山东黄河水权制度构建和水权交易中应当充分考虑各地的生态用水需求，合理界定生态水权，并通过政府采购方式，保障地方生态用水需求。

4.3 构建黄河流域水权市场

目前，山东黄河水权交易市场尚待发展，黄河水权交易主要是上游省（自治区）内、行政区内部的水权转移，已经产生了十分可观的效益。实际上，水权交易可以进一步扩展到跨行政区和跨省（自治区），构建黄河流域跨区域的水权市场。黄河流域87分水方案之后，沿黄各省份的水权排他性有了基本依据。在这种背景下，黄河管理部门提出水银行试点，河南、山东供水指标若用不完可以存入小浪底水库水银行，需要时申请使用，也可以进行交易转让。事实上，黄委可以统一调度黄河干流大型水库，若可以进一步完善取水监控体系，黄河可以建立全流域水银行。通过水银行方式，实现水量指标在各省之前的流转，不但潜力巨大，而且对于节约水资源，促进水资源高效利用，有效化解黄河流域水资源超用与水权交易并存风险。

4.4 完善水权交易保障制度

水权的交易离不开先进的技术体系作保障, 水权的实时调度、水资源变化监控、水市场交易量监测和信息发布等都需要有先进的监测技术来实现, 因此，要加强流域区域水资源动态监测, 开展水资源监控体系建设, 加强对水资源开发利用监督管理, 提升水资源管理的科学性和定量化水平，进一步加快水权交易平台建设步伐，打造多层次综合性水权交易平台，为水市场健康发展提供技术支撑。同时，要进一步建立健全水权交易制度体系。水权交易不是最终目的，其最终目的是利用市场机制实现水资源优化合理配置。由于与市场行为有关，所以必须有配套的政策法规予以保障，包括制定科学合理的水权交易规划，并出台相应的水权交易制度与规则，为水市场健康发展提供制度保障。(刘萍)