山东基层黄河水利综合执法改革问题及思考

摘要：按照水利部关于推进水利综合执法改革的要求及黄河水利委员会的统一部署，山东黄河河务局所属各基层县区局扎实开展了水利综合执法改革工作，取得初步效果，现将有关经验进行总结分析，以进一步深入推进水利综合执法改革工作。

关键词：黄河  综合执法  改革模式  探讨

近年来，随着沿黄地区经济的快速发展，受利益的驱动，发生在黄河河道管理范围内的违章种植、乱搭乱建以及非法排污等违法违章行为逐渐增多，这对基层黄河水行政执法及监管工作带来了一定的挑战。借助水利部印发《水利部关于全面推进水利综合执法的实施意见》（水政法〔2012〕514号）的契机，山东黄河河务局扎实开展了水利综合执法改革工作，取得了一定成效。

一、山东基层黄河水利综合执法改革概况

1.1水政执法体制发展历程

根据水利部1989年下发的《关于建立水利执法体系的通知》要求和黄委部署，各地区黄河管理部门开始建立水政监察处（科）。山东黄河河务局于1990年印发了《关于建立水政监察机构的通知》，原惠民地区河务局成立黄河水政监察处，其他各县区局相继设立水政监察所。1996年12月26日，成立了“黄河水利委员会山东滨州水政监察大队”，人员由水政科、派出所人员共同组成，这是黄委正式成立的第一支专职水政监察队伍。2006年进行水管体制改革时，为理顺黄河公安管理体制，切实维护好黄河水事安全和黄河沿线治安秩序，根据山东省政府指示精神，沿黄县（市、区）设立黄河治安派出所。2010年，统一由地方公安局派驻人员协助黄河水政执法工作，在沿黄各县区河务局成立黄河派出所，由此正式形成水政、派出所“一文一武”联合执法的工作局面。

1.2 水利综合执法改革的启动

为进一步加强黄河基层水政执法队伍建设，切实维护良好的河道管理秩序，适应新形势下的黄河水政执法工作要求，在前期东营黄河河口河务局等单位进行试点的基础上，黄委于2017年5月份以“黄人劳〔2017〕143号”文正式批复山东黄河河务局所属菏泽、聊城、德州、淄博、滨州5个市局进行水行政综合执法改革，建立专职水政监察大队，并就领导岗位设置以及人员调剂补充等问题进行了部署，由此山东基层黄河水利综合执法改革工作正式开始。

1.3水利综合执法改革措施

根据黄委、山东黄河河务局关于深化水管体制改革的总体要求和加强水政执法工作的意见，获得改革批复的各市及县区河务局立即行动，采取多方面措施展开水行政综合执法改革工作。

（1）组建成立专职水政监察队伍

组建专职水政监察队伍是此次黄委水利综合执法改革的核心内容。在黄委正式批复以后，山东黄河河务局所辖各县区河务局立即着手启动该项工作，严格按照批复要求抽调在编人员，在原水政科（处）人员编制的基础上，组建成立专职水政监察队伍，同时按照上级文件要求，配备相应领导职数，由分管局长任大队长，水政科长任兼职副大队长，另外单设一名专职副大队长。以山东滨城黄河河务局为例，上级批复文件核定该局综合执法专职水政监察大队人员编制为13名，编制包含水政科现有人员编制6名，需调剂增加7名。为保证水政执法工作的顺利开展，同时保证遴选人员的质量，由局人劳部门事先发布关于公开选拔水政监察员的通知，根据执法工作要求设定条件，局机关及局属各单位符合要求的人员报名参加竞选，最后通过公开竞岗，确定人选名单并公示。目前该局专职水政监察大队共有执法人员13人，平均年龄37岁，其中研究生学历1人，本科学历4人，大专及以下学历8人。

（2）提高执法保障水平

为全面落实水利综合执法改革工作要求，为专职水政监察队伍开展执法办案及巡查工作提供设备和技术支撑，各参改单位提前做好财务预算，购置执法记录仪、录音笔以及摄像机、照相机等设备。另外，黄委信息中心从改革全局出发，为各基层单位配发了传真机、投影仪以及单兵和车载巡查设备等，有效提高了各基层河务局水政执法队伍的执法装备水平。在执法办公办案场所建设方面，各基层参改河务局在现有办公条件的基础上，积极为水政监察队伍调剂增加办公办案场所，如增加水政监察大队办公室、会议室等办公场所，同时结合黄河派出所标准化建设，建立询问时、讯问室、案件讨论室等办案场所，以保障执法所需。另外，部分单位如山东东阿黄河河务局、惠民黄河河务局等依靠局属管理段建设成果开展水政执法基地建设，在基层段所派驻执法中队，推动执法力量前移，大大提高了水政监察队伍执法巡查工作效率。

（3）制定水行政综合执法工作制度

为规范专职水政监察大队执法办案程序，各基层河务局大多制定了相应的水行政执法工作制度，对其水行政执法行为进行自我规范和约束，如东营河口河务局制定了管理制度类、行为规范类、执法监管类及责任追究类等四类共计20项制度，济南天桥河务局制定了执法机制和综合执法两大类共计25项工作制度。

（4）加大水政执法监管力度

在执法巡查方面，对水政监察人员进行合理分配，确定各自责任区，保证巡查范围全覆盖，部分单位如东营河口黄河河务局及聊城东阿黄河河务局在大队的基础上分设中队，对执法力量进一步整合，以保证对各自辖区黄河河道工程的巡查次数和密度。在执法办案方面，大力开展水政执法办案规范化建设，严格依照《防洪法》、《山东省黄河河道管理条例》等相关水事法律法规对发现的涉河水事违法行为进行处理，符合立案标准的按照程序进行立案，保证发现一起、处理一起，将违法行为的危害性降到最低。

1.4 水利综合执法改革取得的成效

与之前相比，改革后的各基层河务局已基本形成新的水行政执法监管体制，从目前运行情况看，改革已取得初步成效。一方面，通过抽调人员组建水政执法队伍，专职水政监察工作人员增加了一倍，各基层黄河水政执法队伍得到很大程度上的充实和加强，为开展执法工作奠定了坚实的人员基础。另一方面，通过购买和更新执法记录仪、照相机、摄像机等执法办案设备，有效提高了水政执法巡查工作效率，保障了辖区河道内水事违法行为的及时发现和及时制止处理，涉河案件查处率大幅度提高。

二、 山东基层黄河水利综合执法改革问题反思

从当前改革实施及推进效果来看，仍然存在一些问题需要完善。

一是改革配套制度缺失。通过开展此次水利综合执法改革，目前黄委所属各级专职水政监察队伍已基本形成总队、支队、大队的纵向管理运行模式，但在具体改革实施方面，水利部及黄委并未针对水利综合执法改革工作出台相应的配套实施细则，各基层改革单位缺乏具体统一的改革指导规范，导致各基层单位在开展改革工作时各行其是，缺乏统一性和规范性。另外，在进行水利综合执法改革过程中，针对专职水政监察队伍以及水行政综合执法行为，缺乏上层制度设计，各改革单位自行制定的相关规定和要求难免参差不齐，缺乏科学性和强制约束性。

二是水行政综合执法职能界限不清。进行水利综合执法改革的目的即实现执法职能的集中统一行使，将黄河管理职能领域相关的行政执法职能赋予新组建的专职水政监察队伍。一方面，此次基层黄河水利综合执法改革仍然局限于原水政执法工作范围，并未完全实现将基层黄河管理部门承担的工程管理、防汛、水调、水土保持、水生态环境保护等相关职能予以统筹整合。另一方面，对于水政科与水政监察大队各自的职责与业务关系，目前上级部门并没有一个明确的规范性文件进行界定，此举容易造成在具体的执法工作实践中难以清晰把握，将二者混为一谈，造成“水政科即水政监察大队，水政监察大队即水政科”的尴尬局面。

三是新增水政执法人员业务能力不足。基层黄河水利综合执法改革时间紧、任务重，根据批复文件要求，各基层黄河河务局在原水政科的基础上，主要是从局属各管理段等单位抽调人员组建专职水政监察大队，由于该部分新进执法人员之前未接受过系统的专业法律知识教育，也未从事过行政执法相关工作，对水政执法工作业务内容以及相关水事法律法规知识掌握不够，对于发生在黄河河道管理范围内的部分水事违法违规行为法律界定把握不准，导致短时间内难以胜任水行政执法工作的专业性和规范性要求。

三、 进一步完善山东基层黄河水利综合执法改革的建议

目前黄委推行的水利综合执法改革，在很大程度上解决了以前水政执法力量不足，设施设备落后等问题，将基层黄河管理工作提升了一个新高度，但对于存在的问题，同样应当予以重视并采取措施进行妥善解决。

3.1 加强水利综合执法改革配套制度建设

为深入推进基层黄河水利综合执法改革，切实规范水行政综合执法行为，建议黄委和山东黄河河务局在《水利部关于推进水利综合执法的实施意见》基础上，进一步细化要求，结合基层黄河河道管理工作实际，制定相应的改革实施方案或指导意见，以指导基层河务局进行改革。另外，在现有水行政执法工作制度的基础上，结合基层黄河水利综合执法改革工作实践要求，进一步出台或完善相应的配套制度，如制定完善黄河河道执法巡查工作制度、水行政综合执法统计制度、执法装备管理制度、执法责任追究制度以及目标管理、绩效考核等水政监察相关工作制度，并对各项水政工作制度进行公示，进一步规范和约束水行政综合执法行为。

3.2 水行政综合执法职能的明晰

本次基层黄河水利综合执法改革的重点在于“综合”二字，即将治黄管理工作相关的执法职能统一交由专职水政监察队伍，相对集中行使行政执法职能，实现“一个窗口”对外。因此，随着下一步黄河水利综合执法改革的深入推进，应重点考虑将水利工程建设管理、水调水资源、水文水务、水土保持等方面的执法监督检查职能进行整合，切实理顺执法体制，以降低执法成本，提高执法效能，从源头上解决多头执法、重复执法等问题。另外，在专职水政监察队伍统一行使水行政执法权能的基础上，为防止权力滥用，必须加强执法监督，即水行政管理与水政执法队伍应该进行岗位分离，做到各司其职、各负其责。建议由水政科（处）主要负责水政执法人员培训，水利执法工作监督检查与考核等行政性事务并监督水政监察队伍开展具体执法工作。

3.3 增加水利综合执法改革投入

经济基础决定上层建筑，在推行水利综合执法改革的过程中，各级改革部门应当加强重视，提高改革预算资金投入。一方面，由黄委或省级部门制定相关依据性文件对专职水政执法办公办案场所建设进行统一要求，参考前期试点单位的改革经验，各单位投入资金对水政执法办公区和办案区进行标准化建设，统一设置候问室、询问室、讯问室、物证室、辨认室、案情分析室以及调解室等。另一方面，应当充分考虑黄河河道管理工作的特殊性，根据各自辖区河道范围及堤防长度等实际情况，结合国家关于公务用车改革的要求，考虑为执法车辆不足的单位统一配置水政执法车辆，充分提高执法硬件设施水平，为水政监察队伍切实履行综合执法职能提供保障。

3.4 加大基层水利执法人才培养力度

深入推进基层黄河水利综合执法改革，水利执法人才的培养是关键。一方面建议各基层单位统筹考虑执法人员配置，适当安排本科以上学历人员充实水政执法队伍，进一步优化和完善专职水政监察大队人员学历和年龄结构。另一方面，应该加强对于新进执法人员的法律专业知识培训，坚持“上岗必持证，持证必培训，培训必考试”的基本原则，狠抓队伍建设，由各级黄河管理部门定期组织水政执法培训班，就开展基层黄河执法工作需所必须掌握的行政执法办案程序、法律文书制作、河道内建设项目监管、河道采砂监管等贴近水政工作实际的内容定期进行集中学习，以促使其熟练掌握水政工作业务知识，尽快适应基层黄河水利综合执法工作需要。（杨占波）

参考文献：

1徐雁.依法治水深化改革水政执法监察体系思考[J].水利发展研究，2015（2）

2 杨占波，贾春亮.浅议基层黄河水行政执法面临困境及解决思路[J].水政水资源，2017（5）

3卢娟.水政监察队伍建设存在的问题与发展建议[J].人力资源管理，2016（3）

4余侃，王春琪.关于提高水政执法能力与水平的几点认识[J].科技创新与应用，2014（7）