浅议发展黄河堤防交通道路的必要性及实施

[摘要]目前，黄河标准化堤防工程建设已取得丰硕成果，在此基础上突破当前制度规定、防洪要求等诸多限制，考虑利用现有的黄河两岸堤防基础，对堤顶道路按照高等级公路标准进行全面邦宽整修，作为城市间通行道路，以满足地方交通需求，对于促进沿黄地区经济发展具有重要意义。

[关键词]黄河堤防  城市交通  发展

在黄河水利委员会（以下简称“黄委”）标准化堤防建设的要求下，黄河两岸堤防经过不断改造，加高加固，大大提高了其防御黄河洪水的能力。在当前堤防工程建设基础上，按照高等级公路建设的相关标准和要求，全面放开制度限制，将黄河堤防进行邦宽加固，作为城市间通行公路使用，使其成为连接黄河上中下游地区的交通大动脉，以进一步推动沿黄地区经济的发展，成为一种可能。

1发展沿黄堤防交通概念的提出

1.1 黄河堤防兼做地方公路的试点

近年来，沿黄各级地方政府逐渐重视其境内的黄河堤防道路建设。2012年11月，全长279千米的内蒙古巴彦淖尔市黄河堤防公路建成通车，该段堤防公路建设总投资15.5亿元，西连国道110线，东接包头黄河堤防公路，途径五个旗县区，包括一级公路13千米，二级公路4千米，三级公路262千米。2016年12月，山东省滨州市南外环拓宽道路正式通车，此项工程是利用黄河堤防帮宽后兼作城市外环路使用，道路总长度为13千米，其中利用黄河堤防12.6千米，经过拓宽改造后的黄河堤防堤顶总宽度由原来的14米拓宽为35.5米，道路采用双向四车道设计，设计车速为60千米每小时，此举有效缓解了当地城市外环路交通压力。同时，通过堤顶道路建设施工，黄河堤防也得到了一定程度上的邦宽加固，实现了地方交通发展和黄河堤防建设的双赢。

1.2 建设黄河堤防交通道路的需求

合理利用现有的黄河两岸堤防工程建设成果，考虑在此基础上规划建设一条高等级城市间交通道路，作为连接黄河上中下游重要城市的交通动脉，实现黄河流域东中西部地区各种社会资源的的快速流通，促进沿黄地区经济发展，显得尤为迫切和重要。

2效益分析

2.1 推进黄河防洪工程建设的发展

在保证黄河堤防安全的前提下，充分挖掘其交通潜力，提高工程建设标准和要求，在建设沿黄公路的过程中对两岸堤防进行邦宽改造和升级，在黄河内部防洪工程建设方面同样可以产生巨大效益。

黄委于2009年出台了《黄河下游标准化堤防工程规划设计与管理标准》，其中对黄河堤防道路建设提出参考三级道路的标准进行。在利用黄河现有堤防工程建设城市间交通道路的规划中，对堤防工程进行邦宽加固，按照高级别公路建设的较高标准进行路基路面建设，对于黄河堤防将起到一定的加固作用，进一步提高其防洪能力。2011年7月1日起实施的《公路安全保护条例》对于公路的管理养护作出了详细规定，公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态，包括路面平整，路肩、边坡平顺以及有关设施完好等。另外，在利用黄河堤防作为地方公路交通项目建设完成后，黄河管理部门应当与地方公路管理部门进行合理分工，签订养护协议，堤顶公路路面的维修养护可交由地方部门负责，涉及堤防工程管理的其他职责仍由黄河管理部门承担，如此，基层黄河管理部门每年可节约很大一部分堤防工程养护经费。

2.2 促进沿黄经济带的开发建设

在工业方面，堤顶公路交通的建设可加强各地区的联系，部分落后地区在招商引资上将更加便利，利用城市间公路快速交通的优势，可以加强沿黄地方各类工业园区建设，从而调整产业结构和生产力布局。在农业方面，可缩短堤防公路沿线地区农产品的运输时间，有效提高农作物的保鲜效果，同时可实现中西部地区的特色农产品和经济作物等向东部地区省份的快速输出，增加当地农民收入。另外，堤防交通道路建设可以缩短沿黄城市与乡村之间的距离，使城市中先进生产技术和市场需求信息快速传播到农村，促进农业规模的改良和经济结构的转变，缩小沿黄地区城乡差距。

2.3 推动国家“一带一路”经济战略的实施

2013年11月，国家正式提出“一带一路”经济战略，其首要条件就是要有完善的交通基础设施建设作为支撑，其中“丝绸之路经济带”在国内主要包括陕西、内蒙古、甘肃、宁夏、青海、新疆等沿黄各省区。因此，合理利用现有黄河堤防工程基础，打造一条山东、河南与中西部陕西、内蒙古、甘肃、宁夏、青海等地的交通要道，有利于东部沿海地区向内地沿黄地区经济的渗透和辐射，促进东部地区优势资源向中西部地区的扩散和转移，带动中西部地区经济的发展，形成新的对外开放前沿和经济增长点，以进一步推动国家“一带一路”经济战略的深入实施。

3 利用堤防发展城市交通的现实困难

3.1法规制度的限制

《河南省黄河河道管理办法》规定黄河堤防工程一般不作公路使用，必须使用时，须报经省黄河河道主管机关批准，堤身、堤顶路面的管理和维护办法，由省黄河河道主管机关商省交通厅制定。《山东省黄河河道管理条例》规定利用堤防兼做公路，必须经省黄河河道主管机关批准。《山东省黄河工程管理办法》则规定堤顶道路是防汛抢险和工程管理的重要通道，不得作为公路使用，确需利用的，必须经省黄河主管部门批准。从相关规定看，黄河两岸堤防的首要任务是防洪，保证其防洪功能是关键，对于利用堤防建设地方交通公路的可行性，相关地方性规定虽未明令禁止，但也进行了一定的限制。

3.2防洪工程建设要求的限制

黄河堤防作为重要的防洪工程，其首要任务是抵御黄河洪水，在此前提下才可以考虑兼做其他用途。一方面，黄委关于标准化堤防的建设包括堤身、堤顶等方面都有相关的标准和要求，而国家对于不同级别公路的施工和建设标准如路基和路面等同样有一定的要求，标准化堤防建设和城市间公路建设的标准和出发点不同，因此存在较多差异。另一方面，由于黄河堤防多依河势而建，弯曲型堤防段落较多，较快的公路通行要求与弯曲型的堤防基础现状之间必然存在一定的矛盾。

4 发展沿黄堤防公路交通的建议

4.1法规政策的支持

对黄河两岸现有堤防进一步拓宽升级，在其基础上建设沿黄城市间堤防交通公路，首先在国家政策和制度规定上应该有所突破。目前在政策方面已出现可喜进展，2017年9月22日国务院印发《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），该决定取消了水利部实施的利用堤顶、戗台兼做公路行政许可项目审批，随后水利部和黄委分别对该文件进行了转发，并就取消此项行政许可项目审批后加强事中事后监管工作提出了相关要求。由于沿黄道路涉及黄河沿线九省区，影响范围广，因此应该从促进沿黄地区经济发展的角度考虑，出台一个关于完善沿黄交通基础设施的规划，从国家政策的角度进行支持。然后，各沿黄地方政府在允许利用堤防兼做公路的基础上，将相关法规限制进一步放宽，在不影响黄河堤防防洪能力的前提下，允许甚至是鼓励地方政府或者企业进行投资，充分利用黄河堤防工程修建城市间高等级快速通行公路。同时，各地利用黄河堤防建设公路完成以后，对于涉及堤身及堤顶道路的管理和维护职责，由各地方政府联合黄河河道主管部门出台实施细则予以明确，做到职责清晰，各负其责。

4.2 提高黄河防洪工程建设标准

在修建沿黄堤防公路的过程中，应当按照不低于标准化堤防建设的要求进行，在保证维持或者进一步提高堤防抗洪能力的基础上，对堤防工程进行拓宽改造，完成堤顶公路建设。根据黄委关于标准化堤防工程建设的标准，目前大多数堤防工程的堤顶道路是参考三级公路的标准进行建设，仅可满足防汛车辆和小型车辆的行驶要求，因此必须提高堤顶道路建设的设计标准和要求，对堤身进行加固改造，以满足不同类型车辆行驶的要求。另外，针对部分河段堤防工程弯曲限制车速的问题，可考虑通过裁弯取直等方式对堤防进行改造，在不降低防洪标准的前提下，尽量满足城市间公路快速交通的要求。

综上所述，利用黄河现有堤防工程建造沿黄城市间通行公路，服务地方交通发展，可带来巨大的经济效益，但同时也存在着诸多困难。鉴于此，结合黄河沿线地区实际地理情况，可采取先易后难、分段修建的方式进行，如黄河下游地区河南、山东两省多为平原地区，且标准化堤防工程建设成效显著，在此基础上利用黄河堤防发展地方交通难度低、成本小，因此可在黄河下游地区先行试点，然后再往上中游地区进行延伸，最终实现黄河上中下游地区的快速交通。如此一来，对于完善国家交通基础设施建设，促进沿黄地区经济快速发展、实现国家经济战略，具有深远而又重要的意义。（杨占波）

参考文献：

[1]毕顺华，王旭强等：黄河宁夏段标准化堤防建设思路及成效分析[J].中国防汛抗旱，2016.12（06）

[2]张波，马乐等：黄河下游堤防道路路面结构型式探讨[J].人民黄河，2014.12（04）

[3]冯仲林，殷世林：黄河标准化堤顶公路设计特点探讨[J].河南水利与南水北调，2009.09（09）